☼ اَلسَّلام عَلی الحُسَینِ ... و یا لیتَنا کنْا معَکم فَنَفُوزَ فَوْزاً عَظیماً
دکتر حامد حاجیحیدری؛ فقط ایدهای برای تأمل بیشتر
░▒▓ تقدیم
▬ دو موضوع اساسی در مورد شوراها وجود دارند که بسیار سهل و ممتنع به نظر میآیند؛ بیتردید سازمانهای محلی، به هیچ روی پدیدههای جدیدی نه در جامعهی ایران، که در کلیهی جوامع نیستند. در واقع، هر جامعهای دارای سازمانهای محلی مختلفی است که از کوچکترین واحد، یعنی، خانواده تا تشکلهای محلی، قهوهخانهای، هیأتی و… را شامل میگردد. در عین حال، آنچه به همین اندازه عیان است، آن است که این سازمانهای محلی بنا به مقتضیات فرهنگی و محیطی در جوامع گوناگون اشکال مختلفی دارند یا سازمانهای محلی مسلط، از اجتماعی تا اجتماع دیگر متفاوت است. این دو نکته، موضوعات بسیار مهمی هستند که عدم توجه به آنها هم در برنامهریزی نخستین شوراها پس از رویکرد دوم خرداد به عنوان پروژهی محوری توسعهی سیاسی، و هم در جریان عملکرد شوراها، و هم در جهت آسیبشناسی پدیدهی شوراها موجب خطاهای هنگفتی گردید.
▬ عدم موفقیت شوراها (هم در عملکرد، و هم در انتخابات) ، که آشکارا از دشواریهای عمیق (در عمق ارزشی هنجاری) پروژهی شوراها در متن جامعهی ایران حکایت میکرد، برخی را به این خطا برد که جامعهی ایران اساساً با سازمانهای محلی و مشارکتی مشکل دارد و نه با پروژهی شوراها (که به درستی و به تناسب جامعهی ایران برنامهریزی نشده بود). این دشواریای بود که، حتی، در کار دکتر پرویز پیران (یکی از برجستهترین چهرههای جامعهشناسی ایران و مدیر پروژهی شوراها در جبههی مشارکت ایران اسلامی) خود را نمودار کرد. ایشان به طریقی تلاش دارند تا نشان دهند که علت ناکامی پروژهی شوراها را در شخصیت مشارکتگریز و «شاهک» ایرانی میجویند؛ دکتر پرویز پیران دو مسألهی مهم در مورد شوراها را «آموزش» و «حضور» (حضور مردم برای حمایت از شوراها و تأمین اهرمهای لازم برای عمل آنها) میداند. صد البته، از دیدگاه دکتر پرویز پیران ریشهی هر دو مسأله در فقدان آگاهی به روشها و ساز و کارهای مشارکتی است؛ ایشان بر آن میشوند که:
• «فاجعه این است که ما در یک جامعه استبداد زده رشد کردیم و آموزش ندیدهایم و مشارکت بلد نیستیم» .
ایشان پس از پیاده کردن نظریهی مارکسیستی استبداد آسیایی به کشور ما در سطح شخصیتهای فردی بر آن میشوند که:
• «حالا تجربهی این ساختار چه آدمی را پرورش میدهد؟ آیا این آدمها میتوانند در کنار هم مشارکت کنند؟ آیا بلد است مشارکت کند؟ …»
• «…در سطح خرد اساساً فرد متولد نمیشود. ما هنوز از دریچهی هویتهای جمعیمان و آن هم نه هویت جمعی مدنی، بلکه هویت قبیلهای، خودمان را مشخص و تعریف میکنیم. پس، اساساً فرد موضوعیت لازم را نمییابد. در نتیجه، مشارکت متولد نمیشد: شرط مشارکت این است که افراد با انتخاب آزاد و آگاهانه وارد فرایند هدفمند مشارکت شوند و هیچ اجباری، چه مستقیم و چه غیرمستقیم وجود نداشته باشد و فرد در نهایت هم بتواند آزادانه از این مشارکت خارج شود. در صورتی که چنین الگوی بدون اجباری شکل نگرفته است» .
▬ این در حالی است که ایشان در جای دیگری از همان سخنرانی میپذیرند که به نحو تاریخی برخی سازمانهای محلی مانند تشکلهای هیأتی مشارکت فعالانه و در عین حال، آزادانهی افراد را در درون خود تضمین نمودهاند:
• «فاجعه این است که …، حتی، نیامدیم در همین شوراها از الگوهای هیأتی سابق استفاده کنیم. من نمیخواهم بگویم الگوهای هیأتی را میتوان تقویت کرد، چون الگوهای سنتی در حال تضعیفند و البته، بایستی الگوهای مدنی و نهادهای مدنی را ایجاد کنیم، اما، میبایست از آن الگوهای سنتی بیاموزیم» .
▬ صرفنظر از لحن مدرنیستی نهفته در جملهی اخیر از نقل قول مذکور که گاه درونمایهی اساسی دشواری چنین متفکرانی با نهادهای موفق سنتی در ایران را نشان میدهد (اصالتبخشی بیچون و چرا به نهادهای مدرن) و در عین حال، با آشکار کردن آن خود به خود به نقد میکشد، میتوان دریافت که سازمانهای هیأتی از دیدگاه ایشان میتوانست الگوهای مطلوبی برای ترمیم شوراها باشد و این مآلاً بدان معناست که دعوی مشارکتگریز بودن علیالاطلاق شخصیت ایرانی مقرون به صحت نیست و آنچه باید مورد بازبینی قرار گیرد، ساز و کار شورایی مشارکت (آنچنانکه در رویکرد دوم خردادی برنامهریزی گردید) است. متأسفانه این سنت روشنفکری ایرانی است که پس از گرتهبرداری بیچون چرای نظریات و عملکردهای غربی و عدم موفقیت آنها در جامعهی ایران، نه آن نظریات و عملکردها را، بلکه جامعهی ایران را مورد تهاجم و انتقاد خود قرار میدهد. ایشان در ادامه در جملهای که آشکارا نامنطبق با امر واقع است و خود تناقض خویش نشان میدهد میفرمایند:
• «…پس، در این سطح میبینیم که شهروند صاحب حقوق و شهروند موظف متولد نمیشود. …آیا به واقع نمیتوان یک بخشی از درگیریهای درون شوراها را با توجه به این» گرگهای درون آدمها تحلیل کنیم؟ بخش عمدهی مشکلات شورا، درگیریهای شخصیتی است. چرا که، ما شورا را انتخاب کردیم، اما، آموزش ندادیم. …
• «…ما انتخابات عمومی برگزار کردیم و گفتیم هر کس میتواند در انتخابات شرکت کند. ایرادی هم ندارد، اما، اگر کسی که به عمرش بالاترین چکی که کشیده بود، مبلغ دویست و پنجاه هزار تومان بوده است، حالا موظف شده چک سی میلیاردی بکشد، دچار مشکل میشود. …»
• «…البته، من دیدهام که هر شورایی که یک چهرهی پدرانهای یا یک وزنهای داشته است، این گرگهای درون تا حدی مهار شدهاند (دشواری دستوری در این جمله مربوط به متن اصلی است) ، اما، در شورایی که یک چهرهی شاخص نبوده است و نیروها برابری داشتهاند، این گرگهای درون واویلا کردهاند و شورا را به نابودی کشاندهاند».
▬ پس، همان طور که گفته شد، ریشهی اصلی چنین سوء تفاهماتی فراموش کردن دو نکتهی اساسی است؛ یکی اینکه سازمانهای محلی در تمام جوامع وجود دارند (چرا که این نهادها، نهادهای ضروری حایل میان حوزهی فردی و حوزهی اجتماعی بزرگ هستند و همواره در طول تاریخ با شدت و ضعفهایی چنین سازمانهایی حداقل در سطح خانواده وجود داشتهاند) ، و دیگری آنکه این سازمانها در برخی جوامع بنا به مقتضیات ارزشی هنجاری یا محیطی به صورتهای مختلفی درمیآیند یا دارای اولویتهای متفاوتی میشود (اگر از نهادهای بنیادینی مانند خانواده یا گروه دوستان و همالان که مشترک میان غالب جوامع هستند صرفنظر کنیم). پس، آنچه در پروژهی شوراها اهمیت مییابد این است که آسیبشناسی این پروژه باید در درجهی اول بر حسب بیگانگی الگوهای آن با ویژگیهای ارزشی هنجاری و محیطی اجتماعات مختلف در درون جامعهی ایران بررسی شود. این آسیبشناسی دستور کار این گفتار است.
░▒▓ بیگانگی شوراها
▬ شوراها در آغاز در کشورهایی به عنوان یک نهاد تصمیمساز حکومتی مدنظر قرار گرفت که تجربهی شورایی به آن معنایی که ما آن را وارد نمودیم، به عنوان سازمان محلی مسلط در آنها طی چند صد سال جاافتاده بود (در هر حالی که در همان زمان تجربههای متفاوتی از سازمان محلی در ایران عمل مینمود) . این در حالی است که تجربهی سازمانهای محلی در کشور ما به صورت دیگری بوده است. به عبارت دیگر، شوراها، حتی، امکان تقلید از پیشینیان خود و به اصطلاح رونویسی از مشق آنان را نیز نداشتهاند. مدیران مختلف پروژهی شوراها در چشماندازهای دوم خردادی (در تمام سطوح) نیز تاکنون، نتوانستهاند سرمشق مناسبی برای شوراها تهیه نمایند که به نحوی از انحاء مشابهتی به یک سازمان محلی، و نه بخش جدید از سازمان حکومتی برساند. در واقع، عدهای از برگزیدگان مردم به خلأی که نام آن شورا بوده، پرتاب شدند و کوشیدند به تدریج فضای لازم برای فعالیت خود را پدید آورند. خلأی که در آن نه جایگاه مشخص و معینی برای شوراها در بدنه مدیریتی ساختار حکومتی تعبیه شده بود، نه قانون لازم برای فعالیت و حضور مؤثر آنان در عرصهی مدیریت شهری وجود داشت و نه، حتی، شرح وظایف و اختیارات روشن و واضحی برای آنان تعریف شده بود. اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا تجربیات لازم را در عملکرد مدرن شورایی نداشتند، آموزشهای لازم هم به طور اصولی و با مشخص کردن سرفصلهای لازم و زمانبندی مناسب صورت نگرفت؛ مجمع عمومی شوراهای اسلامی کلانشهرها و مجمع عمومی شوراهای اسلامی مراکز استانهای کشور از طرف سیستم و مدیریتهای کلان کشور حمایت نشدند؛ در نتیجه، شوراها با حداقل اطلاعات از جزئیات طراحی پروژهی شوراها شروع به کار کردند. ضعف اطلاعرسانی، اطمینان در تصمیمسازی و تصمیمگیری را در شوراها کاهش داده، خلاقیت و نوآوری را با مشکل مواجه ساخت و امکان اشتباه و اختلاف در عملکردها را افزایش داد. در عمل، شوراها در تشخیص دشواریها و مسائل محلی، ارتباط با مردم در سطح یک سازمان محلی و اعمال عملکرد نظارتی خود بر سازمانهای کلانمقیاستر با مشکلات لاینحل روبرو بوده و هستند.
▬ به عنوان مثال، ی از سوء طراحی پروژهی شوراها، توجه فرمایید که در آییننامهی مصوب هیأت وزیران مقرر شده است که هر یک از اعضای شوراها موظف هستند بر حسب سوابق و اطلاعات در یکی از کمیسیونهای دائمی شوراها عضویت داشته باشند و…. در اینجا مشخص نیست که چگونه سوابق و اطلاعات افراد و پیشینه آنان که باید با کمیسیونهایی که در خصوص امور فنی عمرانی و طرحریزی شهری، فرهنگی اجتماعی و امور جوانان، برنامه و بودجه و امور اداری و حمل و نقل و خدمات شهری بررسی و برنامهریزی میکنند هماهنگی داشته باشد و آیا مکانیسم انتخاب این اعضا با چنین تدابیری تناسب دارد یا خیر. به نظر میرسد در تصویب قوانین مربوط به شوراها نقش تخصص و تجربه از یک سو و رابطهی آن با سازمان و شیوهی انتخاب و عمل اعضاء از سوی دیگر، به طور کامل نادیده انگاشته شده است و به همین دلیل در ساختار تشکیلاتی شوراها هر یک از کمیسیونهای شوراهای شهر که میتوانستند وظایف نظارتی خود شورا را با توجه به موضوع کمیسیون بر عهده بگیرند عملاً در انجام این وظیفه دچار مشکل شدند.
▬ وانگهی، به نظر میرسید که هدف از تأسیس شوراها، نه یک تقسیم کار میان اعضای متخصص شوراها در چهارچوب کمیسیونهای خاص به منظور ایجاد یک ساز و کار بوروکراسی اضافه بر آنچه قبلاً بود باشد، بلکه هدف «واگذاری کار مردم به مردم» بوده است. این در حالی است که نه قبل و نه بعد از انتخابات شوراها اثری از «مردم» نیست و این «مردم» تنها به هنگام رأی دادن ارتباطی با سیاست مییابند.
▬ در یک نظرسنجی که روزنامهی انتخاب در مورد شوراها انجام داد، در پاسخ به این سؤال که وظایف اصلی شورای شهر چیست، ۴۰% گفتند نمیدانیم، ۳۰% انتخاب شهردار و رفع گرانی را عنوان کردند، ۲۰% رفع مشکلات شهر و ۱۰% هم جواب ندادند. در پاسخ به این پرسش که اعضای شورای شهر تهران چند نفرند، ۵۰% گفتند که نمیدانیم، ۳۷% جواب درست دادند. در مورد نام رئیس شورای شهر و اعضای آن ۵۴% بیاطلاع بودند، ۳۶% پاسخ صحیح دادند و ۱۰% هم بیجواب بودند. در مورد مهمترین مصوبات شورای شهر تهران، ۵۰% انتخاب شهردار را مهمترین مصوبه دانستند، ۲۰% تسریع در ساخت مترو و مدیریت شهر، ۲۰% آبادانی شهر و ۱۰% تغییر نام میدان کاج به میدان دکتر مصدق را عنوان کردند. در مورد عملکرد شورای شهر ۵۰% آن را ضعیف، ۲۵% متوسط، ۲۰% خوب و ۵% بسیار خوب دانستند. در مورد اطلاع رسانی فعالیت شورای شهر تهران ۵۵% گفتند که ضعیف بوده است. ۳۰% آنرا متوسط و ۱۰% خوب برآورد کردند، ۵% هم جواب ندادند. در پاسخ به این پرسش که آیا تاکنون، برای حل مشکلاتشان به شورای شهر مراجعه کردهاند، ۲۰% جواب مثبت دادند و ۶۰% گفتند که مراجعه نکردهاند و از ۲۰% مراجعهکننده ۱۵% از نتیجه رفتن راضی بودند.
▬ این آمار، علاوه بر بسیاری از عملکردهای مردم ایران و بویژه رفتار انتخاباتی آنان در دو انتخابات گذشتهی شوراها (و نه صرفاً انتخابات دوم) ، نشان میدهد که مردم ایران تصور شفافی از آنچه در ذهن طراحان پروژهی شوراها میگذشته است نداشتهاند یا به اندازهی طراحان شوراها را جدی نگرفتهاند. این هم به آن معناست که این نهادها ربطی به نیازهای این مردم نداشتهاند و اساساً بر مبنای یک هدف سیاسی خاص شکل گرفتهاند (که البته، بخشی از مشکل به همین موضوع مربوط میشود) و در ثانی خود این الگو با سایر نهادهای و روالهای زندگی مردم هماهنگی نداشته است.
▬ بر طبق آمار مذکور پروژهی شوراها آنچنان در انزوای روشنفکری طراحی گردیده است که مردم دقیقاً نمیدانند که به چه کار میآید. نبود هماهنگی میان آگاهیهای مردم از معماری شوراها تبعاتی را به دنبال دارد؛ نخست اینکه یا در انتخاباتی که منجر به ایجاد نهادی نامشخص میشود شرکت نمیکنند یا به نحوی شرکت میکنند که با معماری اولیهی این شوراها سازگار نیست. در واقع، از سویی شوراها ابتدا به عنوان یک نهاد فنی برای پیشبرد مدیریت شهری و روستایی بر مبنای ارتباط مداوم با مردم و بازخورد هموارهی تبعات اعمال ایجاد شده است، اما، در واقع، خود سازمان شوراها پیشبرد برنامههای سیاسی مدرنیستی را هدف خود قرار داده است و از انتقال شرایط محلی به عرصهی تصمیمات منطقهای عاجز مانده است. در حالی که گمان میشد وظایف شوراها بیشتر اجتماعی، اقتصادی، رفاهی، و فرهنگی باشد، در انتخابات، مردم بیشتر به گرایشهای سیاسی افراد توجه کردند (نمود بارز این امر ابراز آراء به صورت لیستی بوده است) . این به آن دلیل بود که اولاً، در شهرهای بزرگ و در غیاب احزاب برنامهدار و فقدان رابطهی درست شناختی میان انتخابکنندگان و انتخابشوندگان، خود فرآیند انتخاب از اولویتهای آشنای سیاسی تبعیت نمود. البته، جو ملتهب جامعه نیز میتواند دلیل این انتخاب باشد، اما، به هر حال، بخش عمدهی آن به نبود شناخت لازم از وظایف شوراها بازگشت میکند. به علاوه، بیگانگی شوراها نظارت بر عملکرد شوراها را نیز با چالش مواجه میکند. مردم که از وظایف آنها اطلاع نداشته باشند، طبعاً نمیتوانند توقعات و انتظارت خود از آنها را به درستی اعلام نمایند یا اینکه آنها را مورد سؤال قرار دهند. در برنامهریزیهای سازمانی شوراها هیچ نوع ارتباط ارگانیک روشن و به لحاظ فرهنگی مطالعهشدهای میان شوراها و مردم در نظر گرفته نشده است و از این روست که پس از مدت مدید از آغاز به کار شوراها رابطهی مناسبی میان آگاهیهای ارزشی هنجاری مردم و اهداف طراحان پروژهی شوراها ایجاد نشده است.
▬ ابهام در پروژهی شوراها، علاوه بر مردم به عنوان مخاطبان شوراها، حتی، اعضای شوراها و شهرداریها که شوراها باید بر کار آنها نظارت کنند نیز سایهافکن است. عدم اشراف و آگاهی لازم اعضاء شوراها از قوانین و مقررات باعث ناکارآمدی شوراها در دوره اول بوده است. این عدم اطلاع سبب ورود اعضا به حوزههایی میشد که ارتباط چندانی با آنها نداشت و چه بسا زمینههای قانونی که ارتباط تنگاتنگ با وظایف آنها داشت، ولی، به علت بیاطلاعی یا کم اطلاعی نمیتوانستند در آن جهت حرکت نمایند، به طوری که در برخی شهرها، کار شوراها به شهرداریها خلاصه میشد.
▬ این سوء تفاهم باعث شده بود که از یک طرف ممکن است اعضای شوراها توقع زیادی از نظارت داشته باشند و از طرف دیگر، پذیرش تصمیمات شوراها و نظارت آنان برای عدهای از شهرداران سنگین و سخت باشد. در همین حال نبود مکانیسمهای محلی و رابطهی سازمانی نمایندگان شورای شهر با مردم، آنها را به افراد بدون قدرتی بدل کرد که شدیداً تحت سیطرهی شهرداری و وزارت کشور قرار داشتند. شوراها به عنوان نهادهای محلی زیر نظر وزارت کشور میباشند. بنا بر این، یکی از مشکلات شوراها نوع تنظیم رابطه آنها با وزارت کشور میباشد. مطابق قانون اساسی شوراها برای «پیشبرد سریع برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق مردم» تشکیل میشوند و این حوزهی عملکرد بسیار وسیع احتمال بروز دشواری در رابطه با سایر نهادها را افزایش میدهد و این از جمله در مورد رابطهی شوراها و شهرداریها و وزارت کشور بارز است. از طرف دیگر، شهرداریها زیر نظر وزارت کشور انجام وظیفه میکنند. وزارت کشور پس از تشکیل شوراها در بخشنامهای با استناد به چند ماده از قانون شهرداریها، شخصیت حقوقی شهرداریها و شوراهای اسلامی را مستقل معرفی کرده، شهرداریها را زیر مجموعه شوراها ندانسته است. وزارت کشور ضمن آنکه گفته است که شهرداری یکی از اصلیترین نهادهای مشمول نظارت شورای اسلامی است، برای شهرداری حق استخدام نیروی انسانی و گزینش نیروهای اداری شاغل در دبیرخانه شورا را قائل شده است. در بخشنامه وزارت کشور که به امضای وزیر رسیده است، مرجع تعیین زمان و صدور احکام مأموریت و تعیین حقوق و مزایای شهرداران به استثنای شهردار تهران به استانداران محول شده است. این بخشنامه مباحثی درباره حدود وظایف و اختیارات شوراها را باعث شده و، حتی، حساسیتهایی را از جانب تعدادی از اعضای شوراها برانگیخت. عدهای صدور این بخشنامه را سیاسی و عامل تقابل دولت با نهاد محلی شورا دانستند. حتی، در این زمینه مجمع مشورتی شهرهای بزرگ کشور شامل شهرهای تهران، اصفهان، مشهد، تبریز، اهواز و کرج با ارسال نامهای به ریاست جمهوری به مفاد بخشنامه اعتراض کرد و ابلاغ آن به استانداران را گامی در جهت محدود کردن وظایف و تضعیف جایگاه شوراهای اسلامی شهر عنوان نمودند. یکی از اعضای شورای شهر ضمن اعتراض به بخشنامه با توجه به انتصاب و عزل شهردار تعیین بودجه و نظارت بر شهرداری آن را زیرمجموعهی شورای شهر دانست. از طرف دیگر، وی اصرار وزارت کشور برای زیر نظر گرفتن شهرداریها را مخالف اصل کاهش تصدیگری دولت و واگذاری امور به مردم دانست.
▬ تصادم وضعیت اعضای شوراها با طراحی پروژهی شوراها را میتوان از جهت دیگری نیز بررسی کرد؛ بر اساس طراحی موجود شوراها، اعضای شوراها باید بتوانند از نظر فنی و تخصصی شهرداریها را هدایت کنند. اعمال چنین هدایتی نیز زمانی میسر است که اعضای شوراها متخصص باشند یا دست کم سهمی از تعداد اعضای شوراها الزاماً به متخصصین اختصاص یابد. حال این تخصص میتواند نه فقط در زمینههای عمران، شهرسازی، ترافیک و تأسیسات باشد، بلکه در اقتصاد، مدیریت، جامعهشناسی، هنر و محیط زیست نیز وجود داشته باشد. غالب افراد حاضر در شوراها (طی دور اول) برای اعمال نظارت بر مسائل مالی یا فنی شهرداری و شهرسازی با دشواری موجه بودهاند؛ در قانون مصوب سال ۱۳۷۵ شوراها، شرط عضویت در شوراها، داشتن حداقل مدرک خواندن و نوشتن را کافی تلقی مینمود؛ موضوعی که برای شوراهای روستایی کماشکال به نظر میرسید، اما، برای شوراهای شهری که بخش قابل توجهی از شوراها را تشکیل میدهند، نه تنها مفید نبوده، بلکه ضرر و خسارتی را متوجه آیندهی شهروندان مینمود. گر چه در برخی شوراهای شهری، من جمله استان تهران بافت اصلی و اکثریت اعضای انتخابی را افراد تحصیلکرده تشکیل میدهند، معالوصف علاوه بر آنکه احتمال ورود افراد با تحصیلات پایین به شوراها وجود دارد، وضعیت در سطح کل استان تهران چندان مناسب نیست. پراکندگی وضعیت تحصیلی اعضای شوراهای استان تهران به عنوان مثال، ذکر میشود: دکترا ۸ نفر، فوق لیسانس ۲۵ نفر، لیسانس ۱۹۸ نفر، فوق دیپلم ۳۶ نفر، حوزه ۱۷ نفر، دیپلم ۴۳۱ نفر، زیر دیپلم ۱۸۱۴ نفر.
▬ روابط شورا با سایر ارگانها (غیر از شهرداریها) از جمله فرمانداریها و بخشداریها از دیگر مسایل قابل بحث است. در این زمینه وزارت کشور اعتقاد دارد که در مواردی که مصوبات شوراها با وظایف و اختیارات قانونی بخشداران و قوانین عمومی مغایر باشد، شهرداریها میتوانند به این مصوبات اعتراض نمایند. از طرف دیگر، برخی از اعضای شورا وزارت کشور را به دخالت در کار شوارها متهم نمودهاند. به نظر آنان برخی اعضای دولت، بویژه وزارت کشور شوراها را تحت فشار قرار میدهند و آنها را از انجام وظایفشان باز میدارند، یا در راه انجام وظایف کارشکنی میکنند. به نظر آنان نهادهای دولتی در راه ایجاد نهادهای مدنی اشکال تراشی میکنند. در این موارد بویژه گفته میشود که فرمانداران و بخشداران همکاری لازم با شوراها را ندارند. برخی پا را فراتر گذاشته و میگویند وزارت کشور شوراها را خنثی و بیاثر نموده است.
▬ در مورد تلقی مجلس شورای اسلامی از مفهوم، اهداف و وظایف شورای شهر نیز ابهاماتی وجود داشته است. در برخی موارد، حتی، بین مجلس و شورای شهر اختلاف نظر به وجود آمد؛ از آن جمله میتوان از اختلاف مجلس و شورای شهر تهران در مورد سازمان فرهنگی هنری شهرداری تهران را نام برد. مجلس شورای اسلامی در اردیبهشتماه سال ۱۳۷۸ تعدادی از مراکز فرهنگی زیر مجموعهی شهرداری را به سازمان فرهنگی هنری واگذار کرد. این در حالی بود که شورای شهر تهران ادعا میکرد که طبق قانون شوراها تصمیمگیری درباره تمامی فعالیتهای زیر مجموعه شهرداری بر عهدهی شورای شهر است.
▬ در مورد رابطه با سایر بخشهای حکومتی نیز وضعیت بیهنجاری مذکور وجود دارد؛ طبق قانون بسیاری از وظایفی که بر عهده وزارتخانهها میباشند به عنوان وظایف شورا نیز ذکر شدهاند. در حالی که وزارتخانهها، خود دستگاههای خدماتی میباشند، مدیریت و خدمات شهری به شوراها واگذار شده است. این در حالی است که شوراها فقط میتوانند مدیریت بخشی از خدمات را به عهده داشته باشند. به عنوان مثال، پیشبرد خدمات فرهنگی و آموزشی در شهرها یکی از اهداف تشکیل شوراها میباشد. این در حالی است که نهادهای دیگری از جمله وزارت ارشاد و آموزش و پرورش متولی مسائل فرهنگی و آموزشی میباشند. از طرف دیگر، طبق بند دوم مادهی ۷۱ قانون شوراها از آنها خواسته شده است که پیرامون کمبودهای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، ورزشی، بهداشتی و، حتی، رفاهی راهکارهایی را به مقامات مسؤول بدهند. اگر قرار باشد که شوراها در مورد همه این عرصهها راهکار ارائه دهند، چنین وظیفهای بدون نظارت بر مسائل اجرایی ره بجایی نخواهد برد و هیچ تضمینی برای اجرای راهکارها وجود نخواهد داشت و عملاً انگیزهی تولید چنین راهکارهایی را از میان خواهد برد. بنا بر این، واگذاری چنین اختیاراتی به شوراها صرفاً یک کلیگویی است و اختیارات شوراها را به صورت شفاف و مرزبندی شده بیان نمیکند. از زمان شکلگیری شوراها و شروع فعالیت آنها، در برخی موارد نوعی تلاقی و برخورد در امور اجرایی، محدوده اختیارات و… بین سازمانها، ارگانهای دولتی و شوراها حادث شده است و در آینده نیز ممکن است به وجود آید و تا زمانی که قوانین و مقررات مربوط به شوراها از شفافیت لازم برخوردار نبوده و اعضای شوراها اطلاعات لازم را نداشته و آموزشهای کافی ندیده باشند، مشکلاتی در این زمینه بویژه در تصمیمگیریها، همچنین، اجرای برخی مصوبات شوراها به وجود آمده و به نحوی تصادم و تقابل بین طرفین به وجود خواهد آمد.
▬ تجربه اولین دورهی شوراها برای مجموعهی قانونگذار کشور یک نقطه را نسبت به سایر موضوعات نظام شورایی، بارز و پررنگ کرده است که آن، حدود وظایف و اختیارات شوراها و اساساً طراحی ناصحیح در پروژهی شوراهاست. قانون سه وظیفه برای شوراها ذکر کرده است: مشاورهای، معاضدتی و مدیریتی. تمام این مراحل در چارچوب طرز تفکر حداقلی تنظیم شده است و وظایف شوراها بیشتر حاشیهای است و فقدان همخوانی اختیارات قانونی شوراها با سطح توقعات مردم موجب شده این هر دو (وظایف و اختیارات) روز به روز از هم فاصله بگیرند. در قانون شوراها عمدهی وظایف مدیریتی شورا مربوط به شهرداریهاست و عمده وظایف شهرداریها هم در توسعه معابر، رفت و روب و فضای سبز خلاصه میشود. این وظایف، هم قبل از تشکیل شوراها بر عهدهی سازمانهای وابسته به شهرداری گذاشته شده بود که در ارکان این سازمانها نقش شورای شهر بسیار کمرنگ دیده شده است. شورای شهر، حتی، در انتخاب مدیران این سازمانها نقش ندارد. شوراها در اسفندماه سال ۱۳۷۷ تشکیل شد، اما، زیرساختهای لازم برای شروع فعالیت شوراها فراهم نبود. تمام وزارتخانهها و سازمانهای دولتی و غیردولتی در این چند سال حدود و حقوق خود را مشخص شده میدانستند. با انجام انتخابات، جایگاه شوراها به روشنی تعریف نشد و ادارات و سازمانها هم ذهنیت و تجربه روشنی از شوراها نداشتند و حاضر نبودند از مواضع خود عقبنشینی کنند. این امر مشکلات زیادی را برای شوراها به وجود آورد، که، حتی، سبب شد برخی از آنها از مهترین اهداف خود دور شوند و از ماهیت خود فاصله بگیرند. از طرف دیگر، شوراها فاقد ارتباط قانونی و نظاممند با یکدیگر و نهادهای ذیربط در مدیریتهای شهری در سطح محلی و ملی هستند و از اختیارات قانونی برای کنترل و نظارت بر عملکرد ادارات و سازمانهای دولتی مستقر در شهر برخوردار نیستند. قانون، همکاری با مسؤولان اجرایی و نهاد و سازمانهای محلی را در زمینههای مختلف، موکول به موافقت و درخواست آنها میکند که امری ناشدنی بوده است، چون نه آنها میخواهند و نه موافقت میکنند. همچنین، وزرا در مقابل، پیشنهاد کارشناسی شدهی سازمان مدیریت و برنامهریزی مبنی بر واگذاری بخشی از وظایف دولت به شوراها مقاومت کردند و کوچکترین وظیفهای را به شوراها منتقل ننمودند. تجربه اولین دوره فعالیت شوراهای اسلامی نشان داده است که اگر در قانون شوراهای اسلامی اصلاحی صورت نگیرد، مدیریت شهری دچار اختلالاتی خواهد شد که مشکلات به وجود آمده در شهر تهران نمونههایی از آن است. علت بروز این مشکلات ابهاماتی است که در روابط شورا و شهرداری در قانون موجود دیده میشود. از سوی دیگر، موارد قانون فعلی در مواردی کاملاً روشن نیست و در نتیجه، عدم شفافیت، سازمانهایی که در برابر این قانون باید پاسخگو باشند احساس وظیفه نمیکنند و در صحبت با مدیران این سازمانها نیز مستفاد میشود که این مدیران طبق دستورالعملهای سازمانی خود عمل میکنند.
▬ رابطهی احزاب با شوراها نیز با ابهام فراوانش دشواریهای اساسی به بار آورده است و شوراها از عرصهای برای کارشناسی فنی، به رقابتهایی برای کسب مناسب سیاسی هر چه بیشتر برای احزاب بدل شدهاند. در واقع، برخی حضور احزاب را زمینهی موفقیت شوراها میدانند که نمود آن را میتوان در تلاش احزاب برای ارائهی لیست کاندیداهای مورد حمایت خود مشاهده نمود. عدهای دیگر با اشاره به اینکه وظیفهی اصلی شوراها امور رفاهی، اقتصادی و اجتماعی شهرها میباشد، آنها را از ورود به منازعات سیاسی باز میدارند و مداخلهی احزاب سیاسی را باعث سیاسی شدن آنها میدانند. چنین استدلالی بر این مبناست که شوراها در وهلهی اول جهت حل مشکلات محلی در شهرها و روستاها تشکیل شدند؛ بنا بر این، سوق دادن شوراها به سمت فعالیتهای سیاسی و جناحی به نوعی انحراف آنها از انجام وظایف محوله میباشد. این بازنمود نوعی وضعیت انومیک نخبگان و احزاب در مواجهه با مقولهی شوراهاست. از سویی شوراها به عنوان نهادهایی با کارکرد فنی محلی باید دارای ارتباط نزدیک با مردمی باشند که آنها را انتخاب میکنند و عملاً وجود واسطههای قطوری مانند احزاب (آن هم احزاب ایرانی که وجودی مستقل از حامیان خود دارند) آنها را از رسالتهای اساسیشان باز میدارد، و از سوی دیگر، نوع طراحی شوراها و انتخابات آنها در شهرهای بزرگ، آنان را عملاً از شکل یک سازمان محلی خارج کرده است و بنا بر این، مردم برای انتخاب اعضای شورای شهر مجبورند انتخابی سیاسی یا «لیستی» انجام دهند، چون طریق دیگری برای آشنایی با نامزدها ندارند. مآلاً در هنگامههای انتخابات، احزاب نیز مدام میان دو قطب در نوساناند؛ از یک سو علیالقاعده گزینش مردم در یک سازمان محلی نمیتواند با مهرههای بزرگ سیاسی که در سطح محلی حضور چشمگیری ندارند صورت گیرد، و از سوی دیگر، مردم با طراحی موجود شوراها گریزی از گزینش سیاسی و «لیستی» ندارند. این خود به انتخابات شوراها و مآلاً خود شوراها خاصیتی متناقض میدهد که این تناقض در مواردی مانند دورهی نخست شورای شهر تهران تبیین کنندهی اصلی دشواریهای این شورا بوده است. نمیتوان منکر شد که شوراها دارای بعد سیاسی نیز میباشند. زیرا، به هر حال، آنها تعیینکنندهی بخشی از قدرت میباشند. این امر بویژه در انتخاب شهرداران کشور و واگذاری برخی مسؤولیتهای وزارت کشور و استانداران و بخشداران به شوراها تجلی پیدا میکند. بنا بر این، نمیتوان منکر کارکرد سیاسی شوراها بود، اما، آن چیزی که دارای اهمیت میباشد مسألهی اولویت کارکردهاست. در این مسأله نمیتوان شک کرد که وظیفه اصلی شوراها، اجتماعی، اقتصادی و رفاهی میباشد؛ البته، در کنار اینها فعالیتهای فرهنگی و سیاسی نیز قابل قبول است، اما، سیاستزدگی شوراها به این معناست که پرداختن به عرصهی سیاست، شوراها را از وظایف اصلی آنها باز دارد. از آنجائی که موفقیت شوراها در گرو استفاده از تمامی ظرفیتهای ارگانهای مختلف میباشد، طبیعی است که گرایشهای سیاسی افراطی، منازعات را افزایش داده و مانع استفادهی بهینه از تمام ظرفیتها و امکانات میشود. بنا بر این، سیاسی شدن شوراها گر چه با طراحی موجود پروژهی شوراها اجتنابناپذیر گردیده است، از کارآمدی این نهاد کاسته و ادارهی شهرها را با مشکلات جدی روبرو میسازد. این مسأله و تضاد درونی، مانند پاشنهی آشیل برای نهاد شوراها میباشد. شوراها نباید درگیر بازیهای سیاسی و جناحبندیهای آن شوند، در عین حال، به دلیل ماهیت غیرمحلی طراحی موجود شوراها نمیتوانند چنین عمل کنند. این سازمانها برای آنکه از نیروهای سیاسی برای پیشبرد شوراها استفاده ننمایند، نیازمند رابطه با سازمانهای محلی قدرتمندی هستند که عملاً چنین مبنایی در مورد آنها منتفی است. آنچه که در اولین دوره فعالیت شوراها رخ داد مطرح کردن پیروزی دوم خردادیان در این انتخابات بود که خود نشاندهندهی سیاسی شدن شوراها از همان ابتدا به جای پرداختن به امور و وظایف فنی شوراها بود. از طرف دیگر، احزاب پس از انتخاب اعضایشان در شورای شهر آنها را رها کرده و هیچ نظارتی بر اعضا نداشتند و، حتی، به دنبال اجرا کردن برنامههای خود نیز نرفتند. بخش قابل توجهی از اعضای شوراها صرفاً بر اساس لیست ارائه شده توسط گروههای سیاسی انتخاب شدهاند و عملکرد و موضعگیری آنها نیز پس از انتخاب در راستای مواضع سیاسی آنها شکل گرفته و تداوم یافته است.
░▒▓ فرجام کلام
▬ چنان که در گفتارهای پیشین راجع به موضوع شوراها بیان شد، برای اصلاح چالشهای فرهنگی جدی فراروی پروژهی شوراها دو اقدام ضروری است؛ یکی تجدید ساختار شوراها و تبدیل آنها به سازمانهای محلی واقعی و دوم استفاده از الگوهای سنتی مربوط به هر منطقه برای تقویت سازمانهای محلی موجود و تبدیل آنها به یک سازمان تأثیرگذارتر در ساختارهای مرکزی حکومت. تجدید ساختار شوراها در دورهی جاری میتواند بدون طراحی قانون خاص و به عنوان نوعی آئین عملکرد داخلی شوراها مد نظر قرار گیرد. به عبارت دیگر، اعضای موجود شوراها تلاش نمایند تا سازمانهای محلی موجود را فعال و تقویت نمایند. البته، در بلند مدت میتوان ساز و کار حقوقی انتخاب اعضای شوراها را تغییر داد؛ به نحوی که ابتدا انتخابات به صورت منطقهای به اجرا درآید و، سپس از بین افراد انتخابشدهی مناطق، نمایندگان کل شهر انتخاب شوند. مثلاً، در تهران ابتدا هر یک از مناطق بیستگانه، ۵ نفر انتخاب شوند. لذا، در مجموع، ۱۰۰ نفر انتخاب خواهند شد؛ آنگاه، میتوان از بین آنها بیست نفر را انتخاب کرد. ویژگی انتخابات دو مرحلهای در شهرهای بزرگ آن است که چون منطقه محدودتر از شهر است و اهالی هر محل در شهرداریها، مؤسسات آموزشی، فرهنگی، مالیاتی و مساجد تا حدودی باهم برخورد و حشر و نشر دارند به افکار، رفتارها، خصلتها، و دغدغههای یکدیگر بیشتر آشنا هستند. بنا بر این، مردم با چشم بازتر و اطلاعات بیشتری مشارکت مینمایند. به علاوه، نهادهایی که بتوانند عملکرد شوراها را انجام دهند منعطفتر بوده و میتوان در هر منطقه سازمانهای محلی مناسبتر را به عنوان محملی برای پروژهی شوراها برگزید.
مآخذ:...
هو العلیم